建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制
吕炜
党的二十届三中全会提出，“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”为使转移支付制度更好地适应新时代高质量发展的要求，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，应做好激励和约束、兼顾发展和平衡、统筹当前和长远，以进一步全面深化改革建立健全更加科学、规范、高效的转移支付制度。
建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制的必要性
财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容，是政府管理的重要手段。近年来，随着转移支付制度不断完善，转移支付的政策效能持续释放，在促进经济社会平稳健康发展中的作用日益凸显。面向以进一步全面深化改革推进中国式现代化的时代要求，亟待建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，更好地为落实国家重大政策提供制度保障。
建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制是深化财税体制改革的必然要求。财政转移支付是政府实现调控目标的重要政策工具，是中国的基本财政制度之一，主要用于解决地区财政不平衡问题，推进地区间基本公共服务均等化。纵观财税体制改革的历史脉络，自1994年实行分税制财政管理体制以来，我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度，总体上形成了以财政事权和支出责任划分为依据，以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付有效组合、协调配合、结构合理的转移支付体系。与建立现代财政制度的要求相比，现行的转移支付制度仍存在诸多问题和不足，体现在转移支付结构不够合理、专项转移支付分配使用不够科学、转移支付监管机制和法律制度不够完善等方面，有必要进一步全面深化改革和完善制度。为此，应按照建立现代财税体制的目标要求、主要任务和实现路径，遵循统一完整、权责对等、高效公平、公开透明等原则，巩固已取得的制度建设成果，并在此基础上继续深化和拓展，进一步完善转移支付制度。
建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制是落实中央宏观调控政策和民生保障措施的有效手段。一方面，应对超预期因素冲击需要加大宏观政策调控力度。在国内外多重超预期因素冲击下，发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。应对一系列风险挑战，要加强各类政策协调配合，形成共促高质量发展合力。转移支付是中央调控地方财政状况的重要手段，中央财政通过加大转移支付力度，有力缓解地方财政支出压力，支持地方落实“六保”任务，做好困难群众帮扶救助，强化基本民生财力保障，促进助企纾困、提升市场信心。在进一步全面深化改革的背景下，健全保障和改善民生制度体系，需要转移支付更好地发挥作用。另一方面，宏观调控政策及时精准落地见效需要推进机制创新。为更好地提高转移支付资金发力的精准性和使用管理的规范性，在现行财政管理体制、地方保障主体责任和资金分配权限不变的前提下，中央财政将与县区财政运行密切相关的资金纳入直达机制范围，使惠企利民政策更加可感、更加有力。为落实党的二十届三中全会提出的“完善宏观调控制度体系”要求，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要为增强地方财政可持续发展能力和公共服务能力提供有力保障。
建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制的政策要求
发展是解决我国一切问题的基础和关键。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要紧紧围绕“促进高质量发展”这一目标任务，把握好高质量发展的内涵和要求，着力解决高质量发展中的矛盾和问题，使财政资源配置、政策供给进一步向高质量发展聚焦用力。
做好激励和约束。习近平总书记指出，“深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。要充分认识深化财税体制改革的重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性，树立全国一盘棋思想，加强组织领导，周密安排部署，正确引导舆论，凝聚各方共识，积极稳妥推进改革。”完善转移支付制度，更好地发挥转移支付制度效能，需要兼顾顶层设计和地方实际，既要为地方发展提供资金支持，也要通过有效的激励约束机制确保资金的合理使用和风险控制，实现经济与财政的有机结合和良性互动。要促进正向激励，调动地方财力改善的积极性。严格区分、落实中央和地方财政事权及支出责任，充分发挥中央财政转移支付的综合效能，不断健全县级基本财力保障机制，引导带动地方政府下沉财力。要持续完善转移支付管理机制，发挥政策工具作用，激励引导地方投入更多资源加快基本公共服务均等化进程，稳步提升基本公共服务供给质量和水平。
兼顾发展和平衡。在发展中促进相对平衡，是区域协调发展的辩证法。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。转移支付是促进区域协调发展的重要工具，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要发挥比较优势，增加一般性转移支付规模，并向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区以及担负国家国防安全、粮食安全、能源安全、生态安全等职责的功能区域倾斜，促进财力分布更加均衡，增强民族地区自我发展的“造血”能力。区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要保障民生底线，切实增强地方基本公共服务保障能力。履行好政府再分配调节职能，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，合理调节城乡、区域、不同群体间的分配关系。
统筹当前和长远。习近平总书记指出，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。统筹当前和长远，要求加强战略谋划和前瞻布局，把发展的阶段性和连续性统一起来，把当前发展和长远发展联系起来，在短期波动中看长远趋势，在复杂形势下看增长动力，在压力挑战下看发展空间。一方面，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要有力防止短期冲击演变成趋势性变化，维护关键领域经济安全。在粮食、能源、产业链供应链安全等重点领域，加大对产粮大县奖励，支持主产区粮食生产，保护和调动农民种粮和地方政府抓粮积极性。建立煤炭生产激励约束机制，加大对主要煤炭调出省份的转移支付力度。围绕产业链供应链补短板集中发力，整合设立产业基础再造和制造业高质量发展专项资金，支持建设现代化产业体系，推动提升我国产业链供应链稳定性和竞争力。另一方面，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要强化国家重大战略财力保障，推动党中央决策部署落地落实。绿色低碳发展是经济社会发展全面转型的复杂工程和长期任务，要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度，支持打好蓝天、碧水、净土保卫战，持续改善生态环境。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，要稳步增加中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，支持联农带农富农产业发展，促进脱贫人口就业和持续增收。
建立促进高质量发展财政转移支付激励约束机制的改革举措
建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，要坚持问题导向，突出改革重点，不断推进转移支付体系更加规范、分配使用更加科学、管理手段更加有效、体制机制更加健全。
完善财政转移支付体系。一是建立健全转移支付分类管理机制。结合财力状况稳步增加一般性转移支付，并向中西部财力薄弱地区倾斜。采取适当奖惩等方式，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制项目数量和资金规模，增强地方财政的统筹能力。共同财政事权转移支付根据中央财政支出责任足额安排，探索实行差异化的补助政策，推进地区间基本公共服务水平更加均衡。优化直达资金管理，提高直达资金使用效率。二是完善以人为核心的基本公共服务领域转移支付制度，逐步改革与人口流动关系密切的相关转移支付分配办法，进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩。三是推动完善转移支付法律制度，将实践证明行之有效的管理措施上升为法律，为深化转移支付改革提供法律支撑。适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。
加强转移支付分配使用和绩效管理。一是优化转移支付分配办法。转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，同时充分考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域间均衡度评估机制及指标体系，合理确定支出标准和支出责任分担比例。调整优化转移支付项目设置，加强财政资金统筹，清理规范支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，减少交叉重复。二是加大对财政转移支付工作的监督力度。充分发挥各个监督主体作用，依法落实转移支付公开要求，提高相关经费的立项审批情况、使用管理情况、资金使用结果等透明度。健全从源头到末端的转移支付管理体系，强化资金全过程、全链条、全方位监管，将事前、事中、事后的监督贯通起来实施，通过大数据、人工智能和区块链等技术提升转移支付资金的监管水平、监管能力和监管绩效。三是改进转移支付绩效管理。分类明确转移支付绩效管理重点，强化引导约束。稳步推进事前绩效评估，健全转移支付绩效指标体系，提高转移支付绩效目标质量，加大绩效评价结果运用力度，结合政策实施效果和形势变化，适时调整支出政策，确保资金用在刀刃上。完善转移支付定期评估机制，不断提高评估质效，促进转移支付项目有进有出、动态优化。
进一步推进省以下转移支付制度改革。一是优化转移支付结构。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实党中央重大决策部署。结合落实政策需要与财力可能，合理安排共同财政事权转移支付和专项转移支付规模，重点加强对基本民生、脱贫攻坚、污染防治、基层“三保”等重点领域的资金保障。二是提升市县财力同事权相匹配程度。需根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，合理划分省以下各级财政事权，将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。要按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。
（作者系东北财经大学原校长、经济学院特聘教授）